考察近年日本城市总体规划与生活圈概念的结合
导读
本文通过介绍《立地适正计划》的创建背景、规制对象、规制内容，梳理了日本城市规划的管控制度，并通过具体的案例，解答日本城市空间边界管理与城市功能调整的具体手法与生活圈概念如何结合。
日本在国土规划的大背景下，发展出两套空间规划体系引导并控制城市的发展。其一是 “城市规划体系”；其二是 “圈域规划体系”。经过数十年的发展，两个体系逐步完善，但缺少一个统筹两者的“黏合剂”来管控城市空间的发展。2014年“立地适正计划”制度颁布之后，这两个体系的规划内容才得以在城市空间形态上形成统一。这其中的历程值得我们关注和反思。
1 日本生活圈概念的演进及新时代的发展趋势
1.1 日本生活圈概念的由来
日本生活圈概念在城市规划中被用于指导设施布局、公园绿地、防灾等规划设计。目前，日本已经进行过六次《全国综合开发计划》编制。
日本历次《全国综合开发计划》的主要内容
1.2 日本生活圈规划的现实困境
面对城市用地不断扩张、土地闲置和废弃房屋逐年增加、中心城区的活力不足等问题，日本政府意识到，只有融合了生活圈与城市边界管理的空间规划才能解决这些问题。而日本城市空间的规划与管控是通过另一体系—城市规划体系予以推行的。城市规划体系与圈域规划体系分属两个规划体系，对于城市发展而言，两个规划体系之间互相分离的状态，给城市的空间规划与管理带来了极大的不便。
2 日本现行城市规划体系的基本情况
本节将就城市规划体系内部的特点，阐述其发展的现状与存在的问题。
2.1 日本城市规划的法规体系
日本的城市规划是紧紧围绕法规体系开展城市规划管控的。其法规体系包括主干法、专项法和相关法。
市规划管控空间层次划分示意图
城市规划范围内不同空间层次所实行的规划制度
2.2 日本城市规划编制体系—“1+3+N”
在总体规划的指导下，依据相应规划法规和规划管理技术规定，编制三类法定规划以落实总体规划的战略意图并进行空间规划与管控。这三类法定规划分别是土地利用规划、城市设施规划、城市建设开发计划。
日本城市规划编制类型与相关制度示意图
2.3 城市规划体系的不适应性
可以发现，一方面，在日本城市规划的纵向衔接上，城市总体规划层面并没有相应的法律给予其特定的法定地位。
另一方面，在划线制度管控下，城市建成区域内的项目需要遵循用途地域制度和建筑审批制度才可以进行城市建设。
此外，日本的城市规划体系与各部门在横向协同方面也存在不适应性。
各类规划不能在空间形态上得以统一，城市空间规模的管控失败，这些都反映出当今城市规划体系的不适应性。
3 日本城市形态管控方式的发展—《立地适正计划》
3.1 《立地适正计划》建立的时代背景与独特定位
为促进国土规划实现紧缩化、高效率的土地利用，国土交通部门于2016年修订了《都市再生特别措施法》。
与《立地适正计划》相关的规划
以《都市再生特别措施法》为基础，2016年日本国土交通部门借助此法中“紧缩城市”的概念，颁布了《立地适正计划》，同年又出台了《立地适正化计划操作指南》。该规划以集约发展为出发点，在市町村级别的总体规划层面进行城市空间形态的设计与引导。
可以说《立地适正计划》是日本在总体规划层面与各部门的设施专项规划、国土部门的生活圈规划实现“多规融合”的“试验场”。它是城市总体规划的进阶版，是生活圈规划付诸现实的规划类型，是推动城市形态建设、实现可持续发展、促进城市再生、焕发城市机能活力的推动器
3.2 《立地适正计划》与城市规划体系的具体联系
《立地适正计划》覆盖的范围是整个城市规划区域，遵循城市规划法规和编制体系内的划线等相关制度，将直接影响到城市规划的划线结果。
《立地适正计划》在划线制度所划定的城市建成区、用途地域制度所确定的居住用地内，划分出居住引导区域，并在其中城市活动较密集的中心地带划分出城市功能引导区域。两个区域通过公共交通进行串联。
《立地适正计划》作用区域示意图
《立地适正计划》作用的城市空间与工作内容
《立地适正计划》实施的预期效果
3.3 《立地适正计划》与生活圈规划的关系
为此，《立地适正计划》借助生活圈规划的观点，对公共空间进行了重构，即在规划一开始就辨别出哪些地区需要迁并利用率低的用地，形成集约模式，哪些用地需要进行功能的更新置换。其最终目的是减少市民，尤其是老年人移动到城市设施所需要的时间，确保圈域内资源的充分利用。
不同等级的城市设施对应的最小服务人口规模
《立地适正计划》在区域交通方面的表现
3.4 《立地适正计划》的编制流程与一般性内容
《立地适正计划》的编制需要考虑人口、经济、生态环境等诸多影响因素。编制之前，需要完成三个方面的准备工作：一是对既往的规划建设方针进行评估与反思；二是制定形成紧缩城市的空间结构所需采取的政策和方针；三是确认城市内部和城市之间各类设施的具体布局原则。
在编制《立地适正计划》前，需要对上一轮城市规划和相关规划进行评估，评估要素包括对实施引导的区域进行人口密度、步行者步数、人口发展趋势、用地现状及趋势，形成定量分析结果。评估结果结合城市的发展诉求，确定《立地适正计划》的发展目标。编制完成之后还需要举行听证会，采纳公众和相关利益体的意见。
《立地适正计划》形成的步骤
《立地适正计划》中人口密度、老龄化趋势、医疗设施分布现状等前期量化分析
4 讨论与总结
《立地适正计划》的出现，为城市规划与生活圈规划的协同发展提供了很好的平台。但它的推行与实践也存在许多有待深入探索的地方。第一，《立地适正计划》以及划线制度会对生活圈内的土地价值产生影响；第二，如何在一定时间、一定的圈域内平衡这种诉求，是这项规划能否顺利推行的关键；第三，如何做好详尽的现状研究，如何科学布局设施，如何确定设施规模也是本次规划的重点和难点；第四，其规划的效果还需要考证。
作者介绍
沈振江 福州大学建筑学院—金泽大学国际联合实验室主任
林心怡 上海同济城市规划设计研究院规划五所主创规划师
马 妍 福州大学建筑学院副教授， SPSD 指导委员会秘书
*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第6期。
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